Variances



Variances n°15


Economie de l'eau

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Les consommateurs savent rarement combien ils paient leur eau. En revanche, ils savent bien que cette Facture augmente très vite.

Il faut cependant préciser l'expression « facture d'eau ». Cette facture rémunère en fait plusieurs services : la production d'eau potable, sa distribution, la collecte et l'assainissement des eaux usées, ainsi que des redevances au bénéfices des agences de l'eau pour la conservation et la protection des ressources, des prélèvements au bénéfice du Fonds National de Développement des Adductions d'Eau (pour aider au financement d'investissements en milieu rural) et des Voies Navigables de France (quand la source d'eau brute est une voie navigable). Ces deux derniers prélèvements ont un poids assez faible dans la facture totale ; ils sont, pour la majorité des citadins, de la nature d'un impôt « indolore ».

L'assainissement est la composante de la « facture d'eau » qui a le plus augmenté, l'eau proprement dite augmentant tout de même nettement plus que le coût de la vie. L’eau représente maintenant moins de la moitié du total de la facture.
La hausse « explosive » des redevances de pollution et du coût de l'assainissement est due, en grande partie, aux importants investissements dans ces domaines.

Outre les travaux de renouvellement sur les réseaux vieillissants, les collectivités doivent aussi étendre les réseaux vers les zones péri﷓urbaines, peu ou pas desservies actuellement. Surtout, l'imposition de normes de qualité plus contraignantes obligent un nombre croissant de communes à se doter d'équipements performants pour le traitement des effluents. Certaines grandes villes françaises ne possédaient tout simplement pas d'installations pour le traitement de leurs eaux usées jusqu'à une date récente ; à titre d'exemples, Avignon (135.000 équivalents-habitants) et Saint-Malo (85.000 EH) n'ont été équipées des stations d'épuration qu'en 1995. D'autres, et non des moindres, disposaient d'installations très insuffisantes : Marseille (1,6 million EH) et Nantes (634.000 EH) dépolluaient en 1996 moins du tiers de leurs eaux usées ; Paris (13,5 millions EH) en dépollue moins de 40 % (source : Réseau National de Données sur l'Eau).

Mais si les besoins en investissements expliquent indéniablement une partie des hausses tarifaires constatées, il est difficile de dire dans quelle mesure exactement. Plus généralement, il est difficile de mesurer précisément la responsabilité de chaque facteur de coût dans la haussé4le prix totale que subit régulièrement le consommateur, et de savoir si le prix est « juste».

Un moyen d'approcher cette information est de comparer les prix pratiqués par différentes collectivités. Le prix moyen de l'eau en France se situait aux alentours de 15 F/ml en 1995 et 17 F/M3 en 1997. Ces moyennes dissimulent toutefois des disparités considérables.

Il est d'abord nécessaire d'indiquer que ce « prix du M2 d'eau » est une moyenne très conventionnelle car il existe de nombreux barèmes tarifaires qui ne donnent pas le même prix au ml selon le volume consommé. Le chiffre ici indiqué est ce que paie un ménage consommant 120M3 par an, divisé par 120. Ce volume est la moyenne observée par l'Insee dans ses enquêtes de consommation.

Contrairement à une idée reçue, la multiplicité des prix n'est pas a priori choquante. Compte tenu des coûts d'acheminement, l'eau est une denrée relativement locale. De ce fait, il existe une grande disparité des conditions d'approvisionnements et de distribution : le coût du pompage et de la potabilisation, puis ceux de la collecte et de l'épuration des eaux usées, dépendent des caractéristiques démographiques de la zone desservie, de son activité industrielle, etc. Un pompage dans la Seine en aval de Paris exige naturellement plus de traitements qu'un prélèvement dans une nappe souterraine profonde en Auvergne. De même, une population très dispersée exige des réseaux plus coûteux par tête d'habitant, tant pour la distribution d'eau que pour la collecte des eaux usées, qu'une population dense. Une forte fréquentation saisonnière impose des équipements qui paraissent démesurés quand on les rapporte à la population permanente (qui est la réalité dix mois sur douze !) Les normes environnementales varient aussi selon la région, ce quin influence le coût d'épuration des rejets, etc.

Cette variété de circonstances de production engendre une variété de coûts de revient. Il est donc impropre de comparer directement, comme le font trop de publications, les prix de l'eau des différentes collectivités. Il faut mettre en évidence les éléments responsables d'écarts de coûts, mesurer leur impact, et voir dans quelle mesure ils parviennent à expliquer les différences de prix constatées.

Nous ne connaissons cependant pas de manière directe et exogène l'impact des conditions d'exploitation sur les prix. On peut en revanche l'approcher par une régression économétrique des tarifs sur certaines caractéristiques des exploitations.

Cet exercice, portant sur un échantillon de 60 réseaux, desservant des communes de 20.000 à 60.000 habitants fait ressortir les principaux facteurs affectant le prix de l'eau : la qualité des ressources, la qualité de l'eau distribuée, les volumes produits (qui font apparaître des économies d’échelle), les efforts d'investissement sont des facteurs significativement explicatifs du prix de l'eau potable. De même, le prix de l'assainissement est particulièrement dépendant des volumes ou de la pollution traitée.




Les coefficients obtenus dans l'estimation la plus significative permette de recalculer pour chaque réseau un « prix attendu », que l'on rapproche du prix effectivement pratiqué. L’écart entre ce prix attendu et le prix observé permet d'évaluer la performance relative de l'exploitation considérée.

Nous ne développons pas ici ces résultats commune par commune. Montrons simplement l'effet du gommage des facteurs objectifs de coût en étudiant la distribution (par déciles) des exploitations au regard de leur mode de gestion, d'abord selon le tarif observé, puis selon l'écart entre « prix attendu » et prix pratiqué.

A l'instar de ce que montrent les multiples comparaisons de prix produites dans la presse, la comparaison « brute» des prix observés fait apparaître que les prix pratiqués par les opérateurs privés sont nettement plus élevés que ceux des régies municipales. La première distribution montre en effet que les prix des régies sont concentrés dans les déciles les moins chers (et constituent notamment la totalité du premier décile). Il n'y a aucune régie dans les déciles les plus chers (8 à 10).

De telles conclusions ont ouvert un large débat public sur la nécessité de déléguer le service de l'eau, puisque cela semble systématiquement conduire à des prix plus élevés. Cependant, la distribution des exploitations selon l'écart entre « prix attendu » et prix effectif est nettement différente. Les prix des régies glissent vers les déciles centraux ; le premier décile celui où le prix effectif est le plus proche du prix attendu, ne compte par ailleurs que des opérateurs privés. Toutefois, on note que le décile supérieur, celui où l'écart entre le prix « attendu » et le prix effectif est le plus fort, ne compte là aussi que des exploitations privées.

Compte tenu de leurs conditions d'exploitation, du fait qu'ils offrent souvent une eau de meilleure qualité, procèdent à des investissements massifs de remise à niveau, etc. certains opérateurs privés pratiquent des prix finalement moins élevés que certaines régies municipales. En revanche, à l'autre bout de la distribution, une proportion non négligeable de services publics pratiquent des prix nettement supérieurs à ce que l'on pourrait en attendre.

Ces quelques éléments, qui appelleraient des approfondissements ultérieurs, montrent donc que les comparaisons de prix ne sont pas aussi immédiates qu'il y paraît à première vue. La mise au point progressive de méthodologies qui permettraient de neutraliser l'impact de certains facteurs expliquant objectivement des différences de prix, peut guider les acteurs (consommateurs, élus, etc.) dans l'évaluation d'un « juste » prix de l'eau. A terme, cela ne peut que jouer en faveur d'une meilleure transparence et d'une concurrence plus efficace, pour le plus grand bénéfice des consommateurs.

Elisabeth Sage, ENSAE 94

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