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15 septembre 2003

Les grandes lignes de la réglementation du secteur des télécommunications

Publié par Claire Ancelin (Ensce 77) | N° 5 - Réseaux : économie et stratégie

LES GRANDES ÉTAPES EUROPÉENNE

La réflexion des communautés européennes en matière de télécommunications a débuté en 1984. La publication en 1987 du Livre vert sur les télécommunications ouvre la voie à l'adoption d'un ensemble de directives ayant pour objet d'harmoniser les législation et les conditions d'accès aux réseaux, dans le sens d'une plus grande libéralisation. Enfin, la libéralisation des services et celle des infrastructures au 1er janvier 1998 ont été respectivement adoptées en 1993 et 1994.

Le Livre vert sur les télécommunications
Le Livre vert sur le développement du marché commun des services et équipements des télécommunications, publié en 1987, rassemble les grands principes directeurs en vue d'harmoniser les législations et faciliter la construction d'un marché intérieur des télécommunications.

Les propositions de la Commission s'articulaient autour des trois points principaux suivants:
• la séparation des fonctions de réglementation et d'exploitation,
• la constitution d'un marché commun des équipements terminaux et des services de télécommunications, en distinguant d'une part les services dits «réservés», pouvant faire l'objet d'un monopole à travers des droits exclusifs ou spéciaux, concernant les infrastructures du réseau et les services de base, et d'autre part les services soumis à la concurrence incluant toutes les autres prestations;
• l'ouverture des réseaux, en recommandant de définir clairement les exigences générales pour l'utilisation du réseau et la mise à disposition des infrastructures, les obligations d'interconnexion et d'accès pour les prestataires de services concurrentiels.

1990: deux directives clés, la directive ONP et la directive Services

Suite aux propositions du Livre vert, deux directives clés pour l'organisation du secteur des télécommunications sont adoptées en 1990. Elles constituent encore la base essentielle des textes appliqués au sein de l'Union européenne; il s'agit de:
• la directive du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés des services des télécommunications, dite directive Services,
• la directive du 28 juin 1990 relative à l'établissement du marché intérieur des services des télécommunications par la mis e en œuvre et la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications, dite directive cadre ONP1.

La directive Services a pour objet de créer un marché commun concurrentiel des services de télécommunications. Elle ne s'applique pas au service télex, à la radiotéléphonie mobile, à la radio messagerie, aux communications par satellites.

Elle impose aux États membres d'abolir les droits exclusifs ou spéciaux pour la fourniture de services de télécommunications autres que le service de téléphonie vocale au public et de prendre les mesures nécessaires afin de garantir le droit de tout opérateur économique de fournir ces services de télécommunications.

Ainsi, la téléphonie vocale au public, c'est à dire le service téléphonique de base, est considérée comme un service réservé au sens du Livre vert et peut relever d'un monopole.

Dans ce cadre ont été libéralisés, le, janvier 1991, les services à valeur ajoutée (téléconférence, messagerie vocale,> traitement de données ... ), mais aussi les services de téléphonie vocale ou de simple transmission de données non offerts au « Public », c'est﷓à﷓dire réservés à un groupe fermé d'utilisateurs, ou dont la dimension commutation est externe au réseau public (services de call back), ou qui utilise des lignes louées en une extrémité (re﷓routage ... ).
Il était prévu qu'au cours de l'année 1992, la Commission procéderait à « une évaluation globale de la situation du secteur des ﷓services de télécommunications » par rapport aux objectifs de la directive.

La directive Cadre ONP a pour objectif d'harmoniser les conditions d'accès et d'utilisation des réseaux publics de télécommunications (réseau public com﷓﷓1 muté, liaisons louées) de l'Europe communautaire. Ces conditions concernent aussi bien les exploitants de ces réseaux que ceux qui veulent y accéder.

Ainsi cette directive prévoit que les conditions d'accès au réseau public, pour lequel les opérateurs peuvent disposer de droits exclusifs ou spéciaux, doivent être fondées sur des critères objectifs, transparents et non discriminatoires. En particulier, ces opérateurs doivent faire droit aux demandes d'interconnexion d'exploitants autorisés.

Cette directive, en garantissant l'accès au réseau public de prestataires de services en concurrence, dans des conditions techniques et tarifaires équitables, est donc complémentaire de la directive Services et de son objectif de libéralisation.

Les principes de la directive cadre ONP ont été appliqués à différents types de services: directive ONP﷓liaisons louées (1992), recommandation ONP﷓RNIS (Réseau numérique à intégration de services ﷓ 1992), recommandation ONPcommutation de paquet (1992).

À titre d'exemple, la directive ONP﷓liaisons louées prescrit l'orientation vers les coûts des tarifs des liaisons louées, la fourniture obligatoire d'un ensemble

minimal de liaisons louées, la transparence et la publicité des off res.

Un projet de directive ONP si appliquant à la téléphonie vocale est encours de discussion au sein des instances de l'Union européenne, après qu'un premier projet ait été rejeté par le Parlement européen en juillet 199,4.

D'autres textes couvrent les services satellites, les services mobiles permettant la libéralisation de la fourniture de ces services. Est en projet une directive permettant aux opérateurs de réseaux câblés de commercialiser leurs infrastructures à des prestataires de services de télécommunications déjà libéralisés (cette possibilité est déjà ouverte en France ﷓cf. infra).

Afin de réaliser un marché unique et dynamique des télécommunications, l'Union européenne est entrée dans un processus de libéralisation totale et d'harmonisation des prestations et de leurs conditions de fourniture tant pour les services que pour les réseaux et infrastructures. Contrepartie de cette large libéralisation, le principe d'un service universel offert à tous les utilisateurs est reconnu.

La libéralisation de l'ensemble des services, y compris le service de téléphonie vocale, encore sous monopole dans une majorité de pays, fait suite à l'évaluation de la situation du secteur effectuée en 1992 dans tous les États membres. À l'issue d'une large concertation (exploitant; de réseaux, fournisseurs de services, utilisateurs...), la libéralisation de l'ensemble des services a été adoptée à l'unanimité par une résolution du Conseil des ministres européens en juin 1993. Une période de transition jus﷓

qu'au ler janvier 1998 doit être mise à profit pour se préparer à cette nouvelle donne6.

La libéralisation des infrastructure sa été adoptée à l'unanimité par une résolution du Conseil des ministres européens en novembre 1 99~4 et entrera en vigueur également au 1 er janvier 1998. Elle vient compléter la libéralisation des services et devrait permettre l'apparition d'une concurrence plus assise que la seule concurrence sur les services, qui laisse les fournisseurs de services dépendant des opérateurs historiques propriétaires des infrastructures.
Dans le cadre du Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble, une consultation des acteurs concernés a eu lieu au printemps 1995 pour débattre des conditions d'ouverture à la concurrence, autour de trois thèmes majeurs:
• le service universel et son financement (la nécessité de garantir la fourniture du service universel a été reconnue par la résolution du Conseil des ministres européens de février 199,4 sur les principes en matière de service universel dans le secteur des télécommunications),
• les procédures d'octroi de licences pour la fourniture d'infrastructures, de réseaux et de services, et les conditions d'utilisation des infrastructures pour l'offre de services de télécommunications,
• les conditions d'interconnexion et d'interopérabilité des réseaux et des services de télécommunications.

Les débats instaurés par le Livre vert sur l'ensemble de ces questions sont en cours.
Les choix faits conditionneront les perspectives des acteurs lorsqu'ils aborderont le 1er janvier 1998.

L’EVOLUTION FRANÇAISE

Alors que le régime d'autorisation prévu à l'article L.33 du code des PTT: «aucune installation de télécommunications ne peut être établie ou employée à la transmission de correspondances que par le ministre des postes et télécommunications ou avec son autorisation), s'est longtemps traduit par un monopole de fait, une application renouvelée de cet article a permis d'ouvrir à la concurrence le secteur des télécommunications dans les années 80. On peut citer notamment:
- l'autorisation donnée en 1987 à TDFRadio - Services d'offrir le service de radiomessagerie unilatérale Opérator. Ce service est concurrent du service Alphapage offert par une filiale de France Telecom, autorisée également en 1987,

- l'autorisation donnée en 1987 à la SFR, filialede la Compagnie Générale des Eaux, d'offrir un service de radiotéléphonie mobile concurrent de celui proposé par FranceTelecom,

- la publication des textes réglementaires fixant les conditions générales d'autorisation des services à valeur ajoutée en 1987, des réseaux radioélectriques privés à ressources partagées en 1988.

En 1989, conformément aux principes du Livre vertde 1987, la séparation des autorités responsables de l'exploitation du réseau public (France Telecom) de celles chargées de la réglementation est réalisée, avec la création de la DRG (Direction de la Réglementation Générale) au sein du ministère des PTT. La DGPT (Direction Générale des Postes et des Télécommunications) assure depuis décembre 1993 ces fonctions réglementaires.

L'année 1990 est marquée par une réforme profonde du droit des télécommunications:
- la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications crée l'exploitant public France Telecom, personne morale de droit public (cf encadré),

- la loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications (dite « LRT ») modifie le code des PTT et dresse le nouveau cadre réglementaire du secteur des télécommunications en organisant les domaines relevant des droits exclusifs et ceux relevant de la concurrence.

Les principales dispositions, qui distinguent ce qui relève des réseaux et ce qui relève des services, sont les suivantes.

Concernant les réseaux
Les réseaux sont définis comme les infrastructures de transmission ou de transmission et d'acheminement; il s'agit de liaisons filaires ou hertziennes.

La loi distingue les réseaux ouverts au public et les réseaux indépendants.

L'établissement des réseaux ouverts au publlic est réservé à France Telecom, mais ce monopole ne s'étend pas aux réseaux radioélectriques, pour lesquels la loi organise la concurrence dans le cadre d'un régime d'autorisation. Les exploitants autorisés doivent respecter un cahier des charges.

Les réseaux indépendants réservés à l'usage privé de l'entreprise qui les établit ou à un usage partagé au sein d'un groupe fermé d'utilisateurs sont soumis à autorisation, sauf pour les moins 1 inportants dont l'établissement est libre.
Ce régime concerne en particulier les réseaux radioélectriques à ressources partagées (dit «3RP») ou les réseaux de télécommunication par satellite «VSAT3. » Ces réseaux relèvent du secteur concurrentiel.
La notion de groupe fermé d'utilisateurs (GFU) n'est pas définie"par la loi, mais la pratique a permis d'en donner une définition opératoire: un groupe fermé d'utilisateurs repose, sur une communauté d'intérêt suffisamment stable pour être identifiée à la fourniture du service des télécommunications ou du réseau indépendant. Cet intérêt commun est généralement de nature économique; il doit préexister à la constitution du GFU, ce qui signifie que les relations entre les membres ne doivent pas être consacrées de manière exclusive ou prédominante au partage des moyens de télécommunications.
D'une manière générale, l'interprétation de la notion de GFU ne doit pas évoluer (et s'élargir) au point de vider de son contenu celle de «fourniture au public».
Enfin, les réseaux internes à une entreprise, c'est à dire établis sur une même propriété, peuvent être établis librement.

Concernant les services
Seuls les services fournis au public sont réglementés. A contrario, les services non fournis au public sont offerts librement.
La loi recense cinq catégories de services: le service de téléphonie fixe, les services supports, les services de radiocommunications, les services de télécommunications sur réseaux câblés, et les services à valeur ajoutée.

La fourniture du service téléphonique entre points fixes et du service télex est réservée à France Telecom. Les autres services sont fournis en concurrence.

Les services supports sont des services de simple transport de données (transmission de données par paquets par exemple) et des services de simple revente de capacité de liaisons louées (à France Telecom). L'offre au public de ces services est soumise à autorisation, et doit respecter des conditions générales types de fourniture. La procédure d'autorisation ne confère à l'autorité réglementaire aucun pouvoir d'appréciation en opportunité des demandes.

Transpac, BT, Sprint, Unisource, la Compagnie générale de vidéocommunications (sur le réseau câblé à St Maur des Fossés), Air France sont notamment autorisés à offrir des services supports au public.

Les services de télécommunications sur réseaux câblés sont soumis à autorisation. On peut citer par exemple: les autorisations de service de vidéosurveillance délivrées aux mairies de Levallois Perret ou Nîmes, le service de téléenseignement délivré au SIVU de Roubaix, un service de télérelevage de compteur d'eau (Nice).

Les services radioélectriques sur réseaux radioélectriques autorisés relèvent d'un régime d'autorisation.

Les services à valeur ajoutée, qui incorporent une prestation additionnelle de traitement par rapport aux services supports, sont offerts librement sur réseau public commuté. Une déclaration préalable est nécessaire s'ils sont offerts sur des liaisons louées, et une autorisation pour les capacités d'accès importantes.

Enfin, la loi a confirmé le principe de libre fourniture des équipements terminaux, qui existait préalablement.

La loi a organisé l'ouverture à la concurrence de nombre de secteurs; elle pose également un principe de concurrence loyale pour la fourniture de ces services auquel le ministre des télécommunications est chargé de veiller.

Deux types de textes sont venus compléter le nouveau cadre réglementaire établi par la LRT: les textes d'applications proprement dits et les textes transposant les directives communautaires.

Une concurrence loyale et dynamique
Moins de 3 ans nous sépare de la libéralisation tant des services que des infrastructures le ler janvier 1998.

Un nouvel équilibre devra s'organiser dans un secteur désormais ouvert à la concurrence, mais où subsistera un acteur dominant, France Telecom, dont le réseau couvre le territoire3. L'enjeu du nouveau cadre réglementaire sera d'assurer et de développer un service universel de qualité, et une concurrence loyale et dynamique.

Claire Ancelin (Ensce 77)
ministère des technologies de l'information et de La Poste DGPT service de la régulation des télécommunications. sous﷓direction« économie et concurrence »

1 ONP: Open Network Provision, Fourniture d'un réseau ouvert.

2il faut rappeler en effet que la téléphonie vocale représente la très large majorité du chiffre d'affaires des opérateurs historiques de télécommunications.

3 VSAT: VerySmait Aperture Terminats. Les VSATdésignent les réseaux organisant les flux de communications entre une station centrale émettrice et de petites stations réceptrices.

4 il faut rappeler qu'une dizaine d'années après l'ouverture à la concurrence en Grande Bretagne, BT détient encore 80% du ma rché, ses parts sur l'international étant cependant plus attaquées (70%).

Autrice

Claire Ancelin (Ensce 77)
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